江西省鹰潭市余江区2015年启动农村宅基地制度改革试点以来，以“六个支点”为核心，以“八项措施”为抓手，着力构建“区委领导、部门指导、乡镇统筹、村级实施、群众主体”的工作机制，有序推进改革试点，为传统农区开展宅改提供了有益借鉴。
一、“六个支点”撑起宅改新局面
（一）建成一支“一懂两爱”的宅改队伍。余江区在宅改各条“战线”上培育了一批懂农业、爱农村、爱农民的领导干部和工作人员，为改革试点工作提供了有力支撑。一方面，将宅改列为“书记工程”，明确区、乡、村三级书记为第一责任人，由区委书记统一领导和指挥，各乡镇党委书记负责辖区内试点工作的统筹安排，各村党支部书记负责本村改革试点具体工作。另一方面，建立区、乡、村、组四级联动工作机制，形成四级干部和村民事务理事会理事之间的紧密协作。区改革试点工作领导小组下设办公室，从县直相关单位抽调15名在党建、法律、国土、农业、宣传等方面工作能力突出的人员承担日常工作。各乡镇按县改革试点工作领导小组及其办公室有关设置要求，抽调国土所、规划所、新农村办等部门精干人员，专职试点工作。自然村以村民事务理事会理事长（或村小组组长）牵头，带领本村实施改革试点。
（二）形成一种行之有效的宣传动员模式。余江区将宣传动员工作贯穿改革试点工作全过程，从时间、空间上保证宣传不断档，营造出全社会激昂而又严肃的改革气氛，凝聚了改革共识。一是宣传持续有规模。充分利用报纸、电视、短信、微信、微电影、电子广告屏、道路宣传牌、横幅、村组橱窗、墙面标语、政府公告、知识读本画册、一次性纸杯等媒介或载体，广泛宣传宅基地制度改革政策，营造浓厚的舆论氛围。二是标语通俗有技巧。用通俗易懂的标语直指改革本质。如“多占宅基地，多交人民币”、“宅改显公平，干部是带头人”等，内容更加贴近实际、读起来朗朗上口、识别度高、群众易接受。同时，通过多种渠道讲好改革故事，在农民群众中形成口碑效应。三是培训集中凝共识。在启动试点之前，组织村理事会理事长、村小组和村委会干部、乡（镇）有关领导干部和县改革办人员进行集中培训、熟悉政策、操作演练和鼓舞干劲，发现政策存在问题及时完善，确保改革实施中各级干部群众思想一致，口径统一，避免“上面说一套，下面做一套”。四是动员顺序有先后。按照先干部、再理事、后群众的顺序，全方位开展宣传动员活动。通过激发各级干部的主观能动性，从工作机制上杜绝各级干部“人浮于事”。采取多种激励方式团结和发动理事长、乡贤，激发他们发挥带头示范作用，从而带动广大农民群众的改革热情。
（三）制定一套严密可供执行的制度办法。余江区按照“集体性质、村为基础，户有所居、取退有偿，严格规划、坚持标准，只做减法、不做加法，公平公正、利国利民”的要求，逐步搭建农村宅基地管理制度体系。在制度设计上，形成“区级定框架、乡镇抓落实、村组出办法”的工作思路。在明确基本原则的同时，给基层实践留出一定空间，让农民全程参与制度制定。截至目前，区级层面出台了《农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》等22项宅基地管理制度，乡镇层面出台了《村民事务理事会宅基地管理工作考核评比办法》等11项运行办法，村组层面制定了《集体经济组织成员资格认定》等9项实施办法，涵括了宅基地分配、使用、管理、监管奖惩、整治利用等内容，确保了农村宅基地制度改革落地见效。
（四）建立一个代表农民利益的宅改实施主体。余江区依据产权与治权相结合原则，在自然村一级设置村民事务理事会，负责宅改具体事务。通过明确理事会的权利与职责，建立和完善理事会的运行机制，强化村两委对理事会的领导和指导，为顺利实施农村宅基地制度改革试点以及规范农村基层治理探索了经验。一是选好理事。明确要求村民事务理事会要以村两委的领导为前提。理事长人选必须接受党组织领导，理事会成员必须由村内各方代表组成，把村里有威望、有能力、有意愿的村民选为理事。二是建好制度。明确村民事务理事会拥有12项权利和15项职责，指导村民事务理事会制订《村规民约》等章程，落实权利和职责，确保村民事务理事会能够切实担起责任和保持正常运行。三是激发动力。建立村民事务理事会考核机制，每年评选表彰优秀村民事务理事会和理事长。理事长和理事是党员的，可优先推荐为市、县、乡优秀共产党员；有较强参政议政能力的，可优先推荐为党代表、人大代表和政协委员；有较强服务群众能力的，可列为村“两委”后备干部重点培养。
（五）找到一项合规高效的资金整合方式。余江区强化与农村改革发展相关的各项政策性资金的整合，由区委统一调配，按资金来源和管理要求合并同类项，打包形成一个新的农村建设或产业投入项目，从而达到整合若干项政策性资金集中投入到一项工作中，既保证了资金的管理使用符合国家有关规定，又保障了投入项目达到“治标又治本”的良好效果。自农村宅基地制度改革试点启动以来，在农业开发、土地整理、农房改造、增减挂、精准扶贫等方面整合各类资金投入近4亿元，区本级财政仅需负担每年2000万元的宅改“硬成本”，大大减轻了财政压力。
（六）发现一条综合配套的宅改路径。不能“就宅改做宅改”，是余江区实施农村宅基地制度改革试点的重要经验。余江区以宅改为切入点，根据村庄实际、群众需求和相关政策因素，统筹新农村建设、土地整治、精准扶贫、农业开发等工作和项目,全面推进“1+N”美丽乡村综合改革示范建设，形成“一改促六化”（即以农村土地制度改革促进农村发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化）的综合改革模式。通过“一改促六化”，激发了农民群众对美好生活的向往，催生了强大的改革内生动力，营造了公平正义的社会环境，构建了和谐的干群关系，形成多方投入、合作共为的良好局面，提升了农村改革的整体性和协同性，极大释放了改革的综合效益。
二、“八项措施”保障试点稳步推进
（一）强化高位推动。江西省委、省政府高度重视农村宅基地制度改革试点工作，省委副书记在余江主持召开试点动员大会，常务副省长带领24位厅长到余江召开现场会，省财政拨付资金3000万元支持余江宅改。鹰潭市委、市政府主要领导亲自抓试点，在人事和财力上给予大力支持，提拔重用宅改一线干部，及时在全市复制推广余江宅改经验。余江区委、区政府先后召开17次专题工作调度会和5次区委常委会研究宅改工作，实行挂点包干制度，形成四套班子齐上阵、县乡村组抓落实的上下联动合力。
（二）强化调查研究。改革初期，余江区组织四套班子领导成立11个工作组，开展了半个月的专项调查，及时摸清问题、找到症结。同时，对农民宅基地情况进行全面调查核实，摸清村庄人口、户数、宅基地面积和宗数、一户一宅、一户多宅、多户一宅等基本情况，为确定农村集体经济组织成员、分户、有偿使用费起征面积、退出对象等打好基础。改革期间，又组织开展2次民意问卷调查，对宅改工作进行“大体检”，督促检查工作，及时发现并化解矛盾。
（三）强化制度保障。针对改革试点中出现的各种问题，区级层面在不断完善原有制度的同时，以解决问题为导向制定新的制度办法，如《关于进一步加强村民事务理事会建设的实施意见》、《深入推进“一改促六化”全面建设美丽乡村实施方案》、《余江县村干部管理办法（试行）》、《余江区宅基地“地长制”工作实施方案》等，确保制度管用、实用。
（四）强化规划引领。统筹兼顾当前和长远、局部和整体，合理安排农村生产、生活、生态空间，编制多规合一的实用性村庄规划，实现全区1024个自然村村庄规划全覆盖。同时，严格落实规划要求，严格执行“一户一宅”规定，严格规范建房审批管理程序，加强事中事后监管，确保村民建房做到统一面积标准、统一户型设计，维护公平公正的农村建房秩序。
（五）强化宣传培训。充分利用报纸、电视、微信等媒介，持续广泛宣传宅改政策和工作动态。先后组织3次区委中心组专题改革学习，组织全区党员干部进行宅改工作轮训，召开县乡离退休干部宣讲会、乡贤座谈会和群众会，开展县乡村组四级干部集中封闭培训，组织村组干部、村理事会理事召开工作推进会和参观交流会，充分做通干部群众的思想工作，寻求最大公约数，赢得广泛的理解和支持。
（六）强化分步实施。余江区宅改分为前期准备、先行探索、整村推进、全面覆盖、统筹推进等5个阶段。2015年7月至11月，在41个自然村先行先试，结合新农村建设、生态文明示范村建设等联动推进。2015年12月，在取得试点经验的基础上，又选择25个行政村整村开展，全面推进“1+N”的美丽乡村综合改革示范建设。2016年7月至12月，试点扩大到全县规划区外的92个行政村、4个分场、425个自然村，实现规划区外行政村覆盖率100%。2017年开始，余江县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点，加强三项试点之间以及与其他农业农村改革的深度融合，陆续启动第四批规划区外余下270个村、第五批规划区内41个自然村的改革试点工作。
（七）强化督查调度。余江区在宅改工作中，制定了教育培训、四级联动、风险防控、考核奖惩等16项工作制度。将宅改列入市、县重点工作进行调度，实行“日报抓落实、挂牌抓督战、亮相抓履职”的工作机制，做到每日一汇报、每周一调度、每半月一督查、每月一排名，提高工作效率，加速工作进程。同时，建立问题台帐，及时解答群众反映问题，做到问题不过夜、矛盾不上交，确保社会的和谐稳定。
（八）强化协调联动。余江区加强改革协同性、耦合性、系统性、全局性，结合新农村建设、集体产权制度改革、村庄环境整治、精准扶贫、基层党建和“六化”建设等开展宅改工作，打好了“组合拳”。同时，充分整合增减挂、土地整理、危旧房改造、扶贫开发等政策项目资金，联动推进宅改工作。
（江西省鹰潭市余江区农业农村粮食局供稿）
