我国把打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的标志性指标和底线任务，意味着我国全面建成的小康社会，既包括零饥饿目标的实现，又包括让公民具备必要的条件可以追求自我发展目标的实现。
文｜《农经》特约观察员 李国祥
2019年12月20日和21日召开的中央农村工作会议，分析了当前“三农”工作面临的形势和任务。会议充分肯定了2019年通过坚持农业农村优先发展方针采取了一系列政策措施，开展了一系列“三农”工作，出色完成了脱贫攻坚、稳定发展生产、整治农村人居环境等硬任务，成效显著，农业农村继续保持平稳发展良好态势，指出2020年要对标全面建成小康社会目标，坚决如期打赢脱贫攻坚战。
打赢脱贫攻坚战的重要标志是现行标准的贫困人口全部脱贫
2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年。按照中央部署，打赢脱贫攻坚战的最主要标志是让现行标准下的农村贫困人口全部脱贫和让集中连片贫困地区及其他地区的贫困县全部摘帽。单从现行标准下所有农村贫困人口全部脱贫，核心是让农村贫困人口具备基本生存条件，尽可能让农村贫困家庭也可以自我发展。这一核心主要体现在现行标准下贫困人口全部脱贫的“两不愁三保障”上。
农村贫困的现行标准是2010年消费价格水平下的人均可支配收入2300元。到2020年，一些地区根据消费价格水平的变化将贫困线标准定在农民人均可支配收入 4000元左右的现价水平。农民人均可支配收入低于贫 困线标准的家庭，属于贫困户，否则就不是贫困户。按照农民家庭的人均可支配收入水平确定是否为贫困户，看似简单，实际上很复杂，甚至在现实生活中对于可支配收入的界定和核算，都有相当大的争议，统计的误差也可能很大。正是考虑到现实生活中确定农民人均可支配收入有一定的难度，更是为了避免现实生活中“数字”脱贫的出现，国家将农村贫困户脱贫标准概括为可直接观察的定性指标，当然也可以定量。全国性的农村贫困人口脱贫是不愁吃、不愁穿，即“两不愁”；贫困家庭学龄子女义务教育、病人基本医疗和安全住房的保障，即“三保障”。一些饮水困难地区，则将饮水安全保障也作为贫困家庭脱贫标准。按照这些标准，2020年全国估计剩余未脱贫人口大约500万人。这相对于精准扶贫精准脱贫方略实施和脱贫攻坚战开打以来每年1000多万贫困人口脱贫，即使考虑到这些贫困人口主要集中在深度贫困地区，但是全国如此大规模的资源，特别是行政资源和人力等资源动员，完成剩余尚未脱贫人口的扶贫脱贫任务也不会成为问题。
理解打赢脱贫攻坚战，现行标准贫困人口全部脱贫，一个不落下，避免“数字”脱贫和形式脱贫，关键是要从消除绝对贫困这一重要目标和全面建成小康社会底线任务来理解。全面建成的小康社会，是一个没有绝对贫困人口的社会。
所谓绝对贫困，就是人生存都面临困境，自我发展更难。彻底消除绝对贫困，就必须赋予每个公民天然地拥有可以满足健康生活的基本营养需要的权利，甚至赋予每个公民天然地拥有可基本生存和可追求发展的权利。我国把打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的标志性指标和底线任务，意味着我国全面建成的小康社会，既包括零饥饿目标的实现，又包括让公民具备必要的条件可以 追求自我发展目标的实现。
全面建成小康社会之后，全面消除的是绝对贫困，而相对贫困将长期存在。在现代化新征程上，要探索解决相对贫困的日常工作机制和改善分配，缩小不同群体间的收入差距和不同地区间发展差距的长效机制。
打赢脱贫攻坚战就是要从根本上让贫困地区和贫困人口也具备内生发展能 力和条件
打赢脱贫攻坚战的另一个重要任务是让所有贫困县摘帽，解决区域性整体贫困，核心是让贫困地区不再面临发展瓶颈约束，这一区域的贫困人口，更不用说其他人口，都具备发展条件，也有能力实现自我发展。
从我国脱贫攻坚战的“主战场”布局来看，应该主要解决的是区域整体贫困。首先从财政投入到脱贫攻坚战的实际情况来看，按照2020年全国财政投入专项扶贫资金和贫困地区涉农整合资金等共计大约5000亿元计算，考虑到剩余贫困人口大约500万人，这样，每个贫困人口平均分摊到的财政扶贫资金近10万元，是全国农民人均可支配收入的大约9 倍，是贫困线标准的大约30倍。仅国家财政投入就足以发挥社会兜底作用，让所有贫困人口脱贫。更何况，如此大规模的财政投入之外，国家还要动员社会上其他资源，这是为什么？这是因为中国脱贫攻坚的主要资源是直接用在贫困地区的发展而不是贫困人口的脱贫。之所以把脱贫攻坚的重点放在解决整体性贫困上，主要是考虑到让贫困地区具备自我发展能力和条件，让贫困地区可以实现内生发展，这才是贫困人口长效脱贫的根本前提。
当然，这并不是说脱贫攻坚战的主要工作不包含解决绝对贫困的举措。恰恰相反，脱贫攻坚战的最重要目标是消除绝对贫困，这方面采取的措施包括：精准扶贫、建档立卡、财政兜底、精准脱贫，这些无疑都是专门针对消除绝对贫困而采取的。
之所以说脱贫攻坚战，主要解决的是区域整体贫困。而把解决区域性整体贫困作为主战场，一方面有助于更好地消除绝对贫困，另一方面的重大历史性意义在于促进区域协调发展。
2015年年末，全国连片特困地区县和国家扶贫开发重点县共计832个。自江西省井冈山市和河南省兰考县率先摘掉贫困县“帽子”后，到2019年年底已经有700多个贫困县摘帽，占应摘帽的贫困县的90%以上。
为了解决区域性整体贫困，国家不断加大贫困地区，特别是深度贫困地区的基础设施建设投资力度，当然也与中国经济运行下行压力较大和国际贸易环境复杂严峻等有关。进入新时代，我国发展不平衡和不充分 是社会主要矛盾。贫困地区发展相对落后是我国发展的短板和突出问题。我国发挥地区发展差异大和“回旋余地大”的大国优势，坚持农业农村优先发展，聚集资源加大贫困地区基础设施投资建设力度，对于应对复杂多变的国际环境和促进我国经济可持续发展等方面具有多重积极意义。
为了打赢脱贫攻坚战，在全国全社会动员资源，不仅在资金上不断加大投入力度，而且新增财政扶贫资金更大倾向地投入到深度贫困地区，贫困地区涉农项目资金的使用由贫困地区自主决定和统筹安排。同时，在干部队伍配备上也动员组织了庞大的人力资源，在农村基层形成了第一书记、驻村工作队和帮扶干部完整的体系，既为打赢脱贫攻坚战提供了人力保障，也锻炼了一大批干部，取得了多重成效。到扶贫第一线的帮扶干部队伍体系，主要职责是帮助扶贫村加强组织建设，弥补贫困村领导干部不足，协助贫困村领导干部开展工作，第一书记等不仅帮助贫困村建立了强有力的组织，发展了当地经济，还吸引了优秀年轻干部回乡发挥积极作用。这些不仅让贫困地区解决了交通等发展的瓶颈制约难题，而且还通过不断积累人力 资本等让贫困地区具有自我发展能力。
打赢全面建成小康社会重中之重的脱贫攻坚战
所有人的基本生存问题都解决了，社会稳定就有了基础，良好的现代社会秩序就能够牢固地建立起来。在此基础上，人们必然会有更高的追求，实现高质量发展才有深厚的物质基础。任何人不再为吃饭穿衣发愁，创新发展的环境也就形成了。彻底消除绝对贫困，全面解决中国人基本生存问题，这也是我们坚持共享发展理念的重要体现，是全面建成小康社会的重中之重。
2020年，是脱贫攻坚决战决胜收官之年。坚决打赢脱贫攻坚战，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫和贫困县全部摘帽等目标，直接关系到全面建成小康社会成色和国家现代化进程，必须确保脱贫攻坚任务高质量完成。
要全面高质量完成尚未脱贫的剩余贫困人口脱贫和贫困县摘帽任务。尚未脱贫的人口主要集中在深度贫困地区。国家会进一步瞄准深度贫困地区，加大投入力度，集中扶贫优质优势资源向深度贫困地区集中。深度贫困地区务必要抓住这一极其难得的宝贵机遇，重点解决当地发展的瓶颈制约因素，形成可持续发展能力和条件，通过开发和发展，让更多的贫困人口实现稳定脱贫。对于无法直接参与当地经济社会发展而脱贫的缺乏劳动力贫困家庭，要发挥财政兜底作用，保障提供基本生存条件，重点是不愁吃不愁穿。
从消除绝对贫困的要求来看，我国出现大范围的饥饿的可能性非常小，但是个别人，甚至特定群体遭受饥饿或者营养不足的可能性是客观存在的。为此，要大力推进农业高质量发展，确保农产品稳定高质量合理价格供给。
要避免农产品消费价格过度波动。这不仅影响绝对贫困消除得是否彻底，而且还影响到经济社会稳定及宏观政策目标的实现，特别是食物消费价格过度上涨，严重影响居民消费选择，可能带来消费者营养不足或者加重营养失衡。还可能出现某种食物消费价格过度波动，传导到其他食物甚至其他商品及服务价格上涨，从而成为通货膨胀或者紧缩的重要诱因。
同时，需要建立起政策性食物供给体系，确保任何人任何时候在任何情况下都可以获得基本食物来满足健康生活基本营养需要。
对于已经脱贫的不再是贫困的人口，要着力健全脱贫长效机制，确保高质量产业扶贫等措施巩固脱贫成果，提升脱贫质量。解决区域性整体贫困，为农民建立可持续脱贫的长效机制，贫困地区在改善发展条件的同时要更加注重可持续发展能力和内生发展能力，重点是发展好特色优势产业，积极推进消费扶贫，确保贫困地区有优质产品能够生产出来，而且还以合理价格销售出去，可以为农民提供越来越多的就业机会。随着工业化和城镇化发展，工资性收入在农民增收中的贡献越来越大。要贫困农民脱贫后能致富，还必须加强农民教育和培训，提高农民素质和技能。
不必讳言，已经脱贫的人口中因各种原因可能会出现返贫的问题，而且社会上也随时都有可能会出现新的贫困人口。对于返贫和新增的贫困人口，必须要做好现有保障措施与政策的整合，创新切实可行举措及时帮扶，确保不再发生绝对贫困人口。对于新增的贫困人口，在建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制基础上，各地要尽快探索构建短期的自主申请和应急帮扶的申领体系，确保全面小康社会所有国人的基本生活和基本生存都有保障。
2019年年底召开的中央农村工作会议，再次强调要坚持现行脱贫标准，确保稳定实现“两不愁三保障”。全面建成小康社会之后，全面消除的是绝对贫困，而相对贫困将长期存在。在现代化新征程上，要探索解决相对贫困的日常工作机制，改善分配缩小不同群体间的收入差距，以及和不同地区间发展差距的长效机制。
作者：李国祥 中国社会科学院 农村发展研究所研究员
