摘 要：
[目的]乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的综合性系统方案, 明确新时代乡村振兴的科学逻辑和发展重点, 探索因地制宜的乡村振兴战略模式, 对有效推动区域农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展具有重要的应用价值。[方法]以陕西省关中地区为研究区域, 以产业兴旺和生态宜居为核心, 在评估乡村发展现实问题的基础上, 明确关中地区乡村振兴的理论逻辑和重点任务。
[结果]关中地区乡村人均农业资源占有量少, 传统农业经营增收困难, 而环境门槛的提高和资源禀赋的影响, 又使得原本薄弱的非农产业发展面临严峻的生存困境, 也加大了农村经济发展和农民增收的压力;因此在农村经济发展受限的情况下, 通过县域城镇化和小城镇建设, 吸引农业人口就近转移, 并据此提高农业人均资源占有量, 实现农业增产、增效, 同时发展农村新产业新业态, 挖掘乡村发展内生动力。同时, 在农村人口外流、农业可投入劳动力减少的背景下, 乡村发展要通过建设新型农村社区、构建便捷交通、移民搬迁等手段引导居民集中居住, 逐步构建合理的镇村体系及其相应的公共物品供给模式, 并通过人居环境整治构建符合现代生活需求、彰显乡村特色风貌的乡村。[结论]乡村振兴战略的实施不能就乡村论乡村, 应结合新型城镇化和生态文明建设, 研究乡村产业振兴与经济发展模式、镇村体系及公共服务配套模式、村庄人居环境整治模式, 在此基础上探讨因地制宜的乡村振兴战略模式及实现路径。
0 引言
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题[1], “实施乡村振兴战略”是站在全面建成小康社会和现代化强国的宏观视角下, 结合新时代所面临的城乡发展不平衡、农村发展不充分的现实问题, 提出的新时代“三农”问题的综合性系统“解决方案”, 是以往新农村建设和美丽乡村建设的升级版, 其核心就是要满足农民群众日益增长的美好生活需要, 让城乡居民共享经济社会发展成果。我国地域辽阔, 乡村发展的自然条件和资源禀赋差异明显, 乡村振兴必须从各地发展实际出发, 研究制定因地制宜的乡村振兴战略。
关中地区地处西部陕西省中部地区, 以渭河平原为主要地貌特征, 地势平坦、水土热资源匹配良好, 农耕历史文化悠久。2016年关中地区有8 778个行政村, 1 002万乡村人口, 占全省乡村人口的59%, 村均1 140人, 乡村人口众多, 村庄布局密集。陕西省农业增加值居西北地区第一, 仅关中农业占全省60%以上, 是西北地区乡村发展条件和基础最好的地区。近年来, 随着城乡二元结构的不平衡发展, 关中农民人均纯收入为1.136 9万元, 与城市居民的绝对差距达到2.0233万元, 超过陕北、陕南及全省平均水平, 乡村发展不平衡、不充分的问题较为突出。文章以关中地区为例, 剖析乡村发展存在的现实问题, 研究因地制宜的乡村振兴战略措施, 对有效推动区域农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展具有重要价值。
1 乡村振兴面临的主要问题
乡村振兴战略涉及到产业发展、村庄建设、社会治理、生态保护和文化传承各个方面[2], 其各项目标中, 产业兴旺是乡村振兴的核心内容, 是要将产业发展落实到农民增收上, 实现生活富裕, 促使农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业[3]。生态宜居不仅对农村农业发展和建设提出了绿色发展的要求[4], 也回应了新时代农民对美好生态环境日益增长的需求。当前, 乡村发展存在的现实问题加剧了乡村振兴的难度, 也成为了乡村振兴战略实施必须要关注和攻克的难题。
1.1 农村经济发展受限
农业现代化是产业兴旺的基础[5], 适度规模经营是发展现代农业的必然选择, 但中国人均耕地面积仅0.10hm2, 不到世界平均水平的30%, 人均农业资源拥有量小是我国农业发展的现实问题。关中地区人均耕地面积0.06hm2, 人多地少的资源约束, 严重限制了关中地区农业的发展, 导致传统农业在促进农民增收中后劲不强。非农产业的兴旺发达是繁荣农村经济、增加农民收入、建设美丽宜居村庄的根本出路, 而环境门槛的不断提高和市场竞争的日益激烈, 使得乡镇原本就薄弱的非农产业发展面临更为严峻的生存困境;同时, 山区县交通不便、资源禀赋缺失, 实现三产融合发展的难度较大, 这些情况都加剧了关中农村经济发展和农民增收的压力。
1.2 农村常住人口减少
随着城镇化、工业化的推进, 2006—2016年关中地区农村常住人口以年均30万人的速度减少, 2016年关中常年务工人员占当年农业总人口的30.3%, 行政村数量减少2 662个, 部分村庄逐渐消亡;且从乡村留守人口的性别结构和年龄结构来看, 留守人口中21～40岁的骨干劳动力仅占18.96%, 妇女、老人和儿童是留守农村的主要群体[6];流出人口以高素质的青壮年劳动力为主;与此同时, 2016年关中耕种收综合机械化水平已经达到82%, 农业生产率的提高将缩减农业可吸收的劳动力人口, 乡村地区存在严重的隐性失业问题。乡村人口数量持续降低不仅导致乡村振兴存在人力资本障碍, 也使得基础设施和公共服务配套存在规模经济困境, 这种公共物品供给的缺失在一定程度上也恶化了农村工作环境, 加剧了乡村优质资源和要素的流失。
1.3 长效投入机制缺失
农村基础设施建设多由地方政府承担, 但受二元经济体制和资本逐利性影响, 城乡间形成了差异化的基础设施建设投资机制;2013年关中农村地区公用设施建设投入22.320 3亿元, 仅占当年城市市政公用设施建设固定资产投入的18%;且从财政投入体系来看, 也仅占当年地方财政支出的1%, 与2008年相比占比下降6%, 农村财政投入有效资金下降。以2017年西安市各区县172个美丽乡村为例, 所有乡村均无金融机构贷款;12%的乡村拥有10万元以上的社会资金投入, 且多位于旅游资源丰富的地区。农村地区基础设施建设主要依靠农村集体经济的投入和农民投工投劳所得, 但以西安市为例, 60%以上的村庄无集体经济, 这些村庄经济实力弱、筹资难度大, 基础设施等公共事业建设明显滞后;同时道路养护、设施维护等建设后期资金投入需求也较大[7], 大部分乡村也没有承担基础设施管理、养护、维修的长效机制。
2 乡村振兴的理论分析
由于农村经济发展受限, 乡村振兴不能就农村论农村, 而是要结合乡村振兴战略和新型城镇化, 拓宽农民收入渠道, 在推进农业增产、增效的同时, 发展现代农业、乡村旅游等新业态[8,9], 实现三产融合发展;并发挥县域的成本优势和亲缘地缘优势, 通过县域城镇化、小城镇建设引导乡村隐性失业人口就近转移和分流。
农业经济条件下形成的小而散的农村居民点格局已经不适应现代农村生活方式的需求, 也难以保证公共服务和基础设施等公共物品经济合理的建设和运营, 因此在农村人口外流成为常态、过去传统农业经济下的居住形态发生改变的背景下[10], 亟需通过建设新型农村社区引导集中居住、构建便捷交通等手段逐步构建合理的镇村体系和相应的公共物品供给模式。
基础设施的布置不仅要满足经济门槛, 还要保证设施服务的可持续性。农村人居环境改善须在合理镇村体系构建的基础上, 从美丽宜居、提升风貌、传承文化的要求出发, 研究现代乡村生产生活活动的人居环境需求, 探讨以农村生活垃圾和生活污水及旱厕治理、村容村貌提升、基础设施提档升级为重点的乡村人居环境整治模式;同时加强古村落保护, 保留原始风貌, 延续村庄历史文脉 (图1) 。
图1 乡村振兴发展战略机理模式
3 乡村振兴的重点任务
3.1 推进三产融合发展, 促进乡村经济繁荣发展
完善土地流转, 强化农业支撑保护力度。全面深化改革是乡村振兴的重中之重, 而土地流转是推动农村产权制度改革的基础[11,12]。关中地区土地流转应在“三变”改革的基础上以股权形式实行有偿流转, 并在陇县、太白县等山区县增设贫困股, 将精准扶贫和土地流转结合;其次, 发挥关中科技资源优势, 运用信息化手段实现编码溯源、搭建土地承包经营权信息化平台, 完善土地流转的市场化程度;并采取激励政策对土地流转达到一定规模的种养大户、农民合作社、农业产业化龙头企业, 在资金补贴、税收、技术指导等方面给予重点支持。
发展乡村新产业新业态, 提升农业价值链。顺应现阶段对安全食品的需求, 依托临潼石榴、阎良甜瓜、彬县大晋枣等全国名特优农产品, 借助关中科技资源和杨凌农业高新技术产业示范区的优势, 确保产品安全优质, 同时鼓励当地企业、引进外来企业, 发展农产品精、深加工, 实现农业和加工业的衔接, 形成具有关中区域品牌优势的现代农业;同时依托关中14个文化旅游名镇、62个乡村旅游示范村, 宣传关中传统农耕文化, 大力开发民俗文化产品或旅游商品, 发展文化创意产业和休闲旅游业, 实现加工业和服务业的连接。
强化科技、人才投入, 健全社会化服务体系。发挥关中科技资源优势, 支持企业与高校院所拓展合作领域, 在区域内推广专家大院的科技帮扶途径, 提高农业的科技创新能力;加强对农业良种和科技成果的转化的扶持;同时运用互联网优势发展电子商务, 总结西安、渭南的农产品直销模式, 在区域内形成可推广、可复制的经验。针对现存的多样化经营主体, 从专业大户、家庭农场和农民合作社中选择带头人作为新型职业农民首批培训对象, 后期逐渐通过广播宣传及帮扶机制拓展到各家各户;并建立完善的人才引入计划, 强化地方的人才投入力量。
3.2 推进县域城镇化, 促进乡村隐性失业人口转移
发展县域特色非农产业, 提升城镇就业吸纳能力。非农产业发展是推进县域城镇化发展的根本动力[13], 但受日益激烈的市场竞争影响, 县域非农产业发展须根据自身资源禀赋和产业发展基础形成具有地方符号的特色产业, 只有形成特色非农产业, 增强农村隐性失业人口转移的经济基础, 才能实现以产业集聚带动人口集聚, 有效转移乡村剩余人口。关中地区县域城镇化重点应集中于人口、城镇密集区和能源、生物、旅游等资源密集区, 分为眉县等加工制造业型、彬县等资源化工型、户县等农业服务型、大荔县等商贸物流带动型、袁家村等旅游服务型;同时还要根据县域产业类型和城镇职能对县城及重点镇基础设施建设进行分类指导, 完善县域功能, 提升城镇综合承载能力, 进一步拉动对农村隐性失业人口的就近转移。
建立农民职业培训体系, 提升农民就业能力。结合“人人技能工程”、农村劳动力转移培训“阳光工程”等农民就业政策, 充分考虑农民的不同就业意愿及就业去向, 构建多层次的职能技能培训。在技能培训过程中应根据产业类型等融入现代技术应用, 通过行政引导积极对接市场和企业, 促进技能培训单位与用人企业之间的合作;同时针对农民工这一弱势生活群体, 通过行业协会和社会公益组织等建立教育培训基金和培训监管单位, 从法律角度保护农民工权利。
3.3 合理引导人口转移, 推进乡村人口集中居住
建设新型农村社区, 集中配置公共服务设施。以区域位置和经济发展条件较好、对周边村庄人口有较强集聚作用的村庄作为集中点建设新型农村社区, 集中配置公共服务设施, 结合移民搬迁工作, 统一规划居住区, 并加强对农民建房的技术指导和服务, 建成具有关中民俗特色的新型农村社区;同时结合地方民俗文化, 发展适应新时代农民需求的文化活动形式, 丰富农村的物质文化生活, 强化乡风文明。
构建便捷交通, 引导人口相对集中居住。对交通条件较好、不受地质灾害威胁、用地条件较好、但距离城镇及新型农村社区相对较远的村庄, 通过完善道路建设, 构建便捷交通, 加强与城镇、新型农村社区之间交通联系, 以便共享公共服务设施, 这些村庄最终也将形成相对集中的独立居民集中点。
实施移民搬迁, 保留居民点与生产作业点间联系。对地质灾害区、生存环境恶劣、基础设施配置困难的乡村, 结合“扶贫移民”、“生态移民”和小范围的“迁村并点”, 采取一次性整体搬迁或者分期搬迁的方式, 将村庄搬迁到具有一定规模、生活条件较好、并能享受公共服务设施的居民点, 引导人口向县城、重点镇和社区化新村集聚;同时针对耕地、经济林面积较大的村庄可保留村庄原有建筑, 以便于居民点和生产作业点间联系。
3.4 开展人居环境整治, 深化美丽村庄建设
完善基础设施建设, 积极开展垃圾污水治理。按照优化的居民点体系, 分类指导不同层级居民点进行垃圾、污水处理设施的配置, 靠近城镇的村庄可对接城市管网, 利用城市污水处理厂, 就近集中处理乡村生活污水;新型农村社区和相对集中的村庄可建设铺设管道, 建设涝池或渗井集中处理生活污水;同时, 村庄应集中建设垃圾收集点, 按照“村收集、镇转运、县处理”的模式实现垃圾无害化处理。
推进村庄绿化工作, 提升村庄整体村容村貌。运用关中乡土树种, 综合利用村庄房前屋后、村口和闲置地进行绿化, 集中打造村内景观节点, 改变村内空闲地无人管理、脏乱差的现象;同时还要在统一规划的前提下, 建成具有关中民俗文化的建筑风貌。
突出村庄特色, 适当保留传统村庄。对于具有历史文化价值的村庄、传统文化古村落或旅游型村庄等, 根据其历史文化价值评估情况予以保留或适当改造, 并配置公共服务设施和基础设施, 保留村庄与公共服务供给中心村的交通联系的便捷性。
3.5 扩大投融资渠道, 建立农村投入长效机制
发挥财政杠杆作用, 建立农村多元化的投资结构。财政资金和村集体经济一直是农村公共事业建设的主要力量, 且承担着农村日常的维护管理责任, 这一主体在农村地区长效机制中不会改变。通过制定专项资金对农村建设进行专项补助, 并通过建设用地增减挂钩过程中的土地增值部分资金投资进行村庄环境整治, 采取以奖代补、先建后补等方式提高资金的使用效率。社会资金引入既要结合地方产业发展, 还可通过成立村庄乡贤委员会等方式以回忆乡愁等方式吸引成功人士回乡参与村庄环境整治等内容。
明确设施管护责任, 建立多种形式的养护机制。村集体一直都是村庄管护责任的主体, 在农村基层应不断缩小自治半径, 以村小组为首明确小区域范围内的管护责任, 充分调动农民自我参与村庄经营的过程中。其次探索多种形式的设施管护和运营模式, 如PPP、BOT等运营模式, 采取承包、转让等方式, 让社会组织参与到农村的运营管理中, 在村内形成责任明确、有更新能力的公共事业管护机制。
4 结论与讨论
4.1 结论
产业振兴和经济繁荣是乡村振兴的核心内容, 也是乡村振兴的基础要素;合理的镇村体系及其相应的公共服务设施配置模式, 既是满足乡村生产生活要求、提供可靠民生保障的需要, 也是经济合理的建设和运营村庄与公共服务设施的保证;美丽宜居的乡村人居环境是以人为本的乡村振兴战略的本质所在。关中地区乡村振兴战略应结合新型城镇化和生态文明建设, 以拓宽农民增收渠道、优化镇村体系、改善农村人居环境为关键, 在体制机制创新和运营协调的基础上, 引导人才、资金等要素向农村地区流动, 逐步让农民共享经济社会发展成果。
4.2 讨论
实现乡村振兴战略要充分认识到乡村振兴战略的实施不是与城镇化发展对立起来, 应有机结合城镇化和乡村振兴, 在城镇化大势所趋的情况下, 实现农业农村现代化和城镇化同步发展;这也与慕良泽[14]提出的城镇化是乡村振兴和区域协调发展的助推器的观点以及朱启臻[15]提出的要将城镇化、农业和乡村现代化作为有机整体对待的观点一致。乡村地区要提高劳动生产率, 实现现代农业、三产融合发展前提就是要通过县域城镇化和小城镇建设吸纳农村隐性失业人口;这与城镇化进程中农村劳动力转移问题研究课题组[16]提出的推进农民工市民化可以提高农业的土地利用率和劳动生产率的观点类似, 也与郑小玉、刘彦随[17]在“乡村病”研究中提出的要引导农民工由大城市向中小城镇转移, 促进城镇化与乡村化均衡、协同发展的观点一致。同时, 乡村振兴持续的动力还需要在农业增量、增效的同时, 发展新产业新业态, 挖掘乡村发展内生动力。
我国乡村发展条件差异明显, 乡村振兴战略也必须要结合当地实际情况, 制定因地制宜的乡村战略模式。姜长云、刘合光[18,19]提出乡村振兴战略要注意规避振兴方式单一化, 贺雪峰[20]也指出沿海发达地区的乡村工业化是不可能完全复制到中西部农村地区, 三产融合的休闲农业和乡村旅游也只能在极少数农村实践。关中地区县域尺度的乡村也存在明显差异, 未来研究重点将缩小研究尺度, 研究不同地理区位和发展条件村庄的乡村振兴战略路径, 以期为中西部地区同类型农村地区乡村振兴提供借鉴。
