我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。加快缩小城乡发展差距，让广大农民共同分享现代化成果，让农村地区在现代化进程中不掉队，是新时期一项重大任务。《“十四五”推进农业农村现代化规划》（以下简称《规划》），针对要素流动不畅这一长期制约城乡协调发展的关键因素，提出将县域作为城乡融合发展的重要切入点，加快建立健全城乡融合发展体制机制，这些部署安排将为扎实推进农业农村现代化奠定坚实的制度基础。
一、城乡融合发展是推进农业农村现代化的重要举措
2019年5月，习近平总书记在江西考察时指出，城镇化和乡村振兴互促互生。要构建新型城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡协调发展、融合发展。2021年8月，习近平总书记在河北承德考察时强调，我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这些重要论述深刻揭示了城镇化和乡村振兴互促互生的关系，阐释了从构建新型工农城乡关系入手，以城乡融合发展促进农业农村现代化的基本思路。要紧紧抓住工农城乡关系这个“牛鼻子”，强化以工补农、以城带乡，走城乡融合发展之路，这是促进农业农村现代化的重大战略举措。
城乡融合发展有利于改善农业劳动力和其他要素的组合，提高农业质量效益和竞争力。劳动力、资本、技术和土地等生产要素的组合决定了农业劳动生产率和综合效益，也决定了农业竞争力和现代化水平。改革开放以来，大量农业富余劳动力从土地上解放出来，进入非农产业部门，显著改变了要素组合关系。2020年，我国农业就业比重已由改革开放初期的70％下降到23.6％。2012年至2020年，农业劳动生产率由1.9万元/人提高到4.4万元/人，非农产业和农业劳动生产率之比由5.1下降为3.7。近年来，随着农业基础设施条件改善、科技水平提高和支持政策不断健全，吸引了外出农民工回乡和城市人才入乡，而且带动了资金、技术等要素回流农村，促进农业新业态、新模式发展，提高了农业质量效益和竞争力。
城乡融合发展有利于提升农业产业链供应链现代化水平，加快构建现代乡村产业体系。我国农民人均占有耕地面积仅约3.5亩，农村户均耕地不足15亩，即使与人多地少的韩国、日本相比，也仅为其户均耕地面积的二分之一左右。在耕地稀缺的情况下，提升农民收入、扩大产业规模，必须从打造全产业链、提升增值收益上想办法。推进城乡融合，可以打通城乡要素自由流动的制度性通道、畅通城乡经济循环，有利于加快种植业、林业、畜牧业、渔业、农产品加工流通业、农业服务业转型升级，促进农村一二三产业融合发展，纵向延伸产业链条，横向拓展农业产业功能，多向提升乡村价值，乡村产业体系，夯实农业农村现代化的物质基础。
城乡融合发展有利于提升农村基础设施质量和公共服务水平，改善农村生产生活条件。近年来，城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护的机制建设稳步推进，农村基础设施水平明显提升，全国农村公路总里程已超过420万公里，具备条件的建制村通硬化路达到100％，农村自来水普及率和农村集中式供水覆盖人口比例分别达到83％和88％。随着城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，城乡基本公共服务向着制度接轨、质量均衡、水平均等的方向持续迈进，城乡基础设施一体化发展和城乡基本公共服务普惠共享将为农村现代化奠定重要基础。
城乡融合发展有利于提升乡村治理水平，改变农村发展面貌。以要素自由流动为核心的城乡融合发展，在提升乡村宜居和文明水平的同时，也为承接城市要素入乡提供了基础条件，城乡人员交流显著促进了乡村治理水平提升。截至2020年底，全国在岗驻村第一书记20多万名，85％以上的村定期组织开展议事协商活动。城乡融合发展不仅改善了农村人居环境、提升了乡村治理水平，也赋予农村以现代化的崭新面貌。
二、促进城乡融合发展关键在畅通城乡要素双向流动
以城乡融合发展为重要抓手促进农业农村现代化，重点是建立健全城乡“人、地、钱”等要素的平等交换、双向流动的政策体系，促进要素更多向乡村流动，为农业农村发展持续注入新活力。
畅通城乡人口自由双向流动渠道。改革开放以来，我国城乡人口流动规模显著扩大，但城乡间实现双向自由流动仍有一定障碍。在城市，特别是在特大超大城市，相当一部分有落户意愿的农业转移人口无法落户，也无法充分享有城市基本公共服务。在乡村，农村集体经济组织的封闭性，导致乡村人才匮乏，缺乏生机和人气。《规划》提出，“十四五”时期，要继续深化户籍制度改革，不断破除农民进城和人才入乡的体制机制障碍，以畅通的人口流动为城乡协同高质量发展提供持续动力。一方面，加快健全农业转移人口市民化配套政策体系，确保农业转移人口在城市落得下、稳得住。另一方面，加快建立城市人口向乡村流动的制度性通道，完善乡村地区人才引进、培养、使用、评价和激励机制，允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并保障其享受相关权益。
深化农村产权制度改革。为更好盘活农村土地资源、增强农业农村发展活力，《规划》提出，“十四五”时期，要优化城乡土地资源的配置，建立健全城乡统一的建设用地市场，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。要稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，健全集体经济组织内部的增值收益分配制度，保障进城落户农民土地合法权益。要稳慎推进农村宅基地制度改革，尊重农民意愿，积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。
强化农村发展资金保障。当前，我国农村发展面临的资金不足问题较为突出，这其中既有金融服务供给不足的原因，也有财政资金支持不足、社会资本入乡面临障碍等因素。《规划》在提出加强财政资金支持的基础上，特别强调要建立工商资本入乡促进机制，探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式。这也是城乡融合发展的应有之义。要统筹整合、利用更好各方面的资金，尤其注重以制度改革引导工商资本投入农业农村。积极探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式，发展壮大村级集体经济。要建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保农村集体产权和农民合法利益不受到侵害。
三、加快推进县域内城乡融合发展
县域是农业生产的主体空间，县域农牧业增加值占全国的75％，乡镇个数占全国的73％。可以说，县域是实现农业农村现代化的主阵地，县域城乡融合发展是助力农业农村现代化的切入点。
一是强化县域统筹规划。在县域内推进城乡融合发展，就是要把县城、城镇和农村作为一个整体系统谋划。统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承。要科学布局县域村庄，因地制宜、分类推进县域内村庄建设，规范开展全域土地综合整治。
二是统筹县域基础设施和公共服务设施建设。持续健全县域内城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，以县城为中心，逐步推动市政公用设施向规模较大中心镇和周边农村延伸。系统完善农村水、电、路、气、讯、物流等基础设施网络。不断推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，通过深化建立教育、医疗“共同体”、充分利用远程服务等方式，提升农村教育、医疗、养老、文化等公共服务水平，实现县域基本公共服务均等化。
三是完善县镇村联动发展体系。更好发挥县城作为县域综合服务中心的功能，增强县城集聚人口功能，促进农业转移人口在县域内就近就业、就地城镇化。要强化县城发展要素支撑，补齐县城发展短板弱项，发挥县城与中心城市便利联通的条件，着力提升产业培育设施、公共服务设施、市政公用设施、环境卫生设施水平，提升县城综合承载能力。有重点地发展特色城镇，提升产业专业化精细化发展水平，增强重点城镇服务周边农村能力。深入扎实推进乡村建设，继续抓好农村人居环境整治提升，加强普惠性、基础性、兜底性民生项目建设，持续改善农村生产生活条件，使之逐步具备基本现代化的风貌。
（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员）
