以统筹推进乡村振兴和新型城镇化协调发展
为抓手实现城乡融合发展
杜栋
改革开放以来，随着经济的高速增长和工业化的快速推进，中国城镇化不断加快。然而，应该看到，目前中国的城镇化面临着质量不高的问题，是一种典型的“不完全城镇化”。城镇化进程中的不协调问题凸显，尤其体现为城乡不协调发展。“乡村振兴战略”是中共十九大报告中提出的七个发展战略之一，而且明确提出建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。《十四五规划纲要》强调要走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。在新时代背景下，乡村振兴与新型城镇化如何联动，从而实现城乡融合发展，是一个值得认真研究的课题。具体地说，面临的问题主要集中在乡村振兴与新型城镇化如何实现战略耦合、乡村振兴与新型城镇化如何协同推进两个方面。
1、城乡融合的概念追溯
近现代以来，城乡问题一直很突出，许多西方学者对其进行了诸多研究，具体表现在从城乡统筹、城乡一体化到城乡协调发展、城乡融合的概念演变。
在英文资料中，与统筹比较相近的有integration（一体化），但是它很少与城乡（Urban－rural或Urban and rural）一词搭配。虽然如此，作为世界性研究课题，城乡统筹从西方资本主义国家进入工业化中期开始就引起了学者们的关注，并建立了比较完备的理论体系。最早提出城乡一体化思想的首推英国城市学家埃比尼泽·霍华德 (Ebenezer Howard, 1850—1928) 。他倡导“用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。刘易斯对霍华德的城乡一体化思想大加赞扬，并于1954年首次提出了完整的二元经济发展理论及模式。他针对城乡二元经济存在的突出问题，提出了区域整合思想。另外，缪尔达尔 (1957) 在《经济理论和不发达地区》一书中, 提出了“地理上的二元结构”理论, 成为城乡协调发展的经典理论。最后指出，恩格斯是最早提出“城乡融合”概念的人，并将其作为未来社会的重要特征。显而易见，恩格斯的城乡融合概念，只有在生产力高度发达的社会才有可能实现。
从国外的相关理论预设来看，其目的是为更好地消除城乡差别，促进城乡的共同发展。
2、关于城乡关系与两大战略的综合性研究
关于城乡关系的研究，也是国内学术界普遍关注的一个热点领域。对城乡关系的界定、不同时代的城乡关系以及区域城乡关系等问题，进行了卓有成效的研究，取得了丰硕的研究成果。但从已有的成果分析看，中外城乡关系比较研究、非协调性城乡关系产生的体制机制原因、城乡关系实证研究，关于城乡关系政策视角的研究，尤其是城乡关系运行机制与体制保障研究等等还相当薄弱，有的甚至仍然是空白。研究的不足，既为下一步研究留下了领域上的空间，也对今后的研究者提出了挑战。
仔细地分析，目前的研究主要是针对单一话题进行研究，要么是针对新型城镇化战略展开，要么是针对乡村振兴战略展开，两大战略的关系研究、综合性的研究不多。乡村振兴战略与新型城镇化战略虽然立足点不同，但二者并非各自独立、互不相干。对于区域协调发展来说，两者都不可或缺。而且，推进乡村振兴和新型城镇化建设的共同目标就是促进城乡融合发展。如何统筹考虑乡村振兴与新型城镇化，如何实现城乡融合发展目标，急需我们给出答案。具体地说，关于两大战略深入的关系研究尚未开展起来，特别是对两大战略统筹考虑的重要性和紧迫性认识还不够，两大战略耦合的内涵和机理还不清楚，尤其是如何从体制机制上保障、促进两大战略的协同推进还不明朗。
3、城乡融合发展的关键和重点难点问题
城乡融合既是一个过程，又是一种状态，是城乡关系发展的高级阶段，也是未来城乡关系发展的方向。在深刻把握中国国情特点的基础上，运用系统性、整体性、协同性思维方法，分析识别出促进城乡融合发展的三个问题，即乡村振兴与新型城镇化的关系（关键问题）、乡村振兴与新型城镇化的耦合机理（重点问题）、乡村振兴与新型城镇化的协同推进机制（难点问题）。
一是如何系统地认识乡村振兴与新型城镇化的关系，是城乡融合的基础性问题。如果没有这个理论基础，也就谈不上后面的战略耦合和协同推进问题。
二是如何准确地找到乡村振兴与新型城镇化的耦合“点”，是城乡融合的重点问题。两大战略的耦合“点”很多，可以重点从人、地、钱、产业、公共资源等五个方面展开讨论，这样更具可操作性。
三是如何通过构建有效的机制协同推进两大战略，是城乡融合的难点问题。由于协同推进不是一蹴而就，而是一个长期性的艰巨工作，需要建立一种新型的长效机制，而且要给出相应的制度安排。
总之，如何系统认识、全面把握和妥善解决乡村振兴与新型城镇化两大战略的耦合与协同推进问题，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是城乡融合问题研究和解决的目的。
4、主要思想和可借鉴的理论
在乡村振兴新战略实施的过程中，如何通过与新型城镇化联动，完善城乡融合发展体制机制和政策体系，从而破解城乡融合发展面临的重点难点问题，就要准确把握乡村振兴与新型城镇化的关系，需要从战略层面上进行两大战略的耦合设计，从战术层面上给出两者协同推进的策略。
在这里，除了区域协调理论外，可以借鉴的主要理论有：
（1）系统科学理论：运用系统科学理论，定性分析乡村振兴与新型城镇化的相辅相成、互为促进关系。城乡是一个有机体，这个有机体可以被看作是由于两大战略相互依存和相互促进而形成的复杂巨系统。
（2）战略耦合理论：该理论突出了一体化的整合思想。运用它构建乡村振兴与新型城镇化耦合的机理模型（即两大战略之间的相互联系以及相互作用的方式）。这样不仅明确两大战略的耦合内容，而且指明两大战略耦合的实现路径。
（3）协同治理理论：协同治理理论作为一门交叉的新兴理论，是协同学和治理理论的有机结合。协同治理理论追求的是如何促进各子系统之间的协作，进而发挥系统的最大功效。运用它可以推动城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。
概括地说，要围绕“城乡融合发展”这个核心，按照“关系研究——战略耦合——协同推进”的主线，揭示新时代城乡融合发展的内在规律。
5、结论与建议
基于以上，一是分析目前存在的问题和矛盾，并找出城乡融合发展的出路——统筹推进乡村振兴与新型城镇化协调发展；二是如何深刻认识乡村振兴和新型城镇化的互促共进关系，逐步形成一个乡村振兴和新型城镇化“互融共生”发展环境；三是如何从体制上做出安排，给出两大战略耦合的理论框架，找出两大战略的现实耦合路径；四是如何建立科学、有效的机制，协同推进乡村振兴和新型城镇化两大战略。于是，今后要进一步开展以下工作：
一是从区域协调发展的视角看待城乡融合问题。乡村振兴与新型城镇化都是区域协调发展战略的重要组成部分。在此基础上，提出新时代“统筹推进乡村振兴和新型城镇化协调发展”的总体思路。
二是深入探讨乡村振兴与新型城镇化之间的关系。把城乡作为有机的整体进行系统分析，指出两者的互促共进关系，从而为两大战略的耦合与协同推进奠定坚实的基础。
三是给出乡村振兴与新型城镇化战略耦合的理论框架和现实路径。具体地说，运用战略耦合理论给出两大战略耦合的理论框架。并在体制上做出安排（比如成立各级城乡融合发展办公室、城乡融合发展促进委员会等），给出两者的耦合“点”。
四是重点研究乡村振兴与新型城镇化的协同推进机制。提出一揽子具有可操作性的综合配套改革方案（例如建立城乡信息沟通平台、城乡协同发展监测与考核机制等），为协同推进乡村振兴和新型城镇化两大战略实施提供制度保障和政策支持。
（作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。）
