【摘要】未来的乡村治理必须立足乡村现实，采取村民自治这一低成本高效模式。推行村民自治，首先要保持乡政村治体制，区分乡与村，并将国家行政权力建立在乡镇一级，保持村组自治属性。应将基层治理现代化理解为借助国家力量激活基层治理。在村民自治制度框架下推进农村基层治理现代化，不仅要注意农村基层社会正在重组，村庄熟人社会解体的现实，而且各地区应当根据不同的村情民情，探索不同的村民自治实践机制。
【关键字】乡村治理 村民自治 基层 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
人民公社解体之后，我国探索出村民自治这套农村基层治理制度。20世纪90年代，国内外学者将村民自治视为民主政治在中国基层的实践，期待从村民自治中发展出乡域自治、县域自治，乃至更高层次的民主政治体制。回过头来看，当时一些学者的设想太过于理想化。有学者将村民自治简化为村民投票选举制度，而农村基层实践表明，仅靠投票选举制度解决不了基层治理问题；有学者认为村民自治走向了死胡同，这是站在民主政治立场上下的判断。从基层治理角度看，村民自治大有可为，村民自治需要被激活。
党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化建设目标，党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为会议主题，表明农村基层治理进入现代化阶段。一是当前农村正在快速地走向不可逆的解体，传统的村庄熟人社会正在瓦解；二是改革开放以来我国农村基层治理正经历从弱国家时代向强国家时代的转型；三是我们依然属于发展中国家，距离建成现代化强国还有很长的路要走。基于这些情况，乡村治理需要巩固乡村的“压舱石”功能，为降低中国“现代化风险”贡献力量。
未来的乡村治理必须立足乡村现实，采取村民自治这一低成本高效模式
全世界的通行规律是，现代化过程一定伴随着乡村走向衰败。中国的总体发展阶段决定了我国城乡不均衡发展格局在短期内不会消除。中央提出乡村振兴战略，目的是缩小城乡发展差距，并非消除城乡差别，全面的城乡融合要等到2050年中国完成现代化之后才能真正实现。这意味着，未来的乡村治理必须立足乡村现实，采取低成本高效模式。城市所采用的直接到人到户的治理方式成本太高，不适用于农村。未来的中国乡村治理必须激活村民自治体制。
村民自治在本质上是一套基层治理制度框架。按照《村民委员会组织法》规定，通过村民选举产生的村委会属于群众性自治组织；在党的领导下，村委会组织群众开展基层治理活动，解决基层公共事务。在村民自治这套治理框架下，国家与社会（村庄）达成了制度上的协议，凡是不违背法律和政策的事务，村民可通过内部协商的方式自主解决。村庄就构成了“法无禁止皆可为”自主治理领域。
农村基层发展出的村民自治体制，实际上延续了长期以来的基层双轨治理传统，国家力量没有一竿子管到基层。改革开放初期，国家没有能力为基层直接提供秩序，今天国家能力变强，但是也还没有强大到将所有的乡村基层事务都直接管起来的地步，乡村社会依然存在大量国家管不到和不必管的事务。
以农村公共品供给为例，国家投资进行农村基础设施建设，若是离开农民的参与，不仅工程建设难度大，而且还会存在后期管护问题。国家帮农民建设好公共基础设施后，农民必须组织起来自己管理和使用，否则就会出现公共品供给“最后一公里”问题和“重建轻管”问题。农村基层治理“最后一公里”问题，必须依靠农民组织起来解决。国家过度干预农村基层事务，破坏农民自组织体系，不仅解决不了问题，反而会制造出新问题。
总的来说，我国乡村还处在快速变迁过程中，农民高度分散，农民需求高度分散，基层治理事务不规则，基层治理必须保持一定的自治性。
推行村民自治，要坚持乡政村治制度边界，使国家力量以适当的方式介入基层
推进基层治理现代化，首先要保持乡政村治体制，区分乡与村，并将国家行政权力建立在乡镇一级，保持村组自治属性。近年来，随着国家能力增强，一些地区农村基层治理出现了村级治理行政化的趋势。税费改革之前，农村公共服务供给主要依靠农民承担，农村基层组织运转依靠“村提留”维持。当时国家能力不足，留给基层自主治理空间。税费改革之后，农村公共品供给和村级组织运转成本主要靠财政支付，村干部从之前拿务工补贴变成享受财政工资，这会影响村干部的行为。
目前，国家每年投入数万亿资金到农村。伴随着国家资源下乡，村级治理也越来越规范化。之前农村公共品供给主体是农民，村级治理采取民办公助、政府辅助的方式。当前农村公共品依靠项目供给，政府直接提供公共服务。在传统的民办公助模式下，农民参与公共品供给过程，体现村民自治。国家为了保证财政资金规范使用，设置了一套复杂的项目管理制度，村级组织和农民在农村公共品供给过程中被边缘化，出现“政府干，农民看”现象。
近年来，一些地区推行村干部坐班制度，按照政府公务员管理制度来管理村干部，乡镇政府对村级组织制定严格的考核标准，村级治理越来越对上负责且工作方式规范化，村民自治的空间越来越小。上述一系列改革造成乡政村治的边界有可能被打破。如前文分析指出的，我国农村基层应当保持村民自治体制，坚持国家治理与村民自治的制度性边界，改革农村基层治理体系，应当坚持乡政村治体制不能变。
坚持乡政村治体制，并不是说国家不能介入基层工作，而是说国家力量应当以适当的方式介入基层。如农村公共品供给，一些跨村的大型基础设施建设应当坚持项目化管理方式，由政府直接提供，而村庄内部的小型公共基础设施建设，则应当由村级组织主持完成。另外，税费改革后各地农村推行“村财镇管”，推动村级财务走向规范化。建立规范化的财务制度，可避免村干部贪腐，改善基层治理状况。需要区分开的是，建立村级规范化的财务制度，并不是要剥夺村级财权。我们在调查中看到，中西部地区一些村庄拥有少量机动地，将土地出租收入变成集体收入，村干部将其用于村内公益设施建设，极大地改善了村庄面貌，拉近了干群关系。这些集体收入数量并不大，但是却很好地激活了村庄治理，原因是这些租金收入属于村集体“活钱”，由村干部自主支配。有了“活钱”，村干部才能自主办一些事情，并激发群众监督。村庄有“活钱”，村级治理才有活力。虽然国家投入大量资金到乡村，但是这些专款专用资金不受乡村控制，因而并未增加基层治理活力。
综上，基层治理现代化应当理解为借助国家力量来激活基层治理；在村民自治制度框架下推进农村基层治理现代化，不仅要注意农村基层社会正在重组、村庄熟人社会解体的现实，而且各地区村情民情不同，基层治理事务也不相同，应当探索不同的村民自治实践机制。
结合当前农村一般情况来看，村民自治有效实施需要重视以下若干问题：第一点是村庄治理单元设置问题。村庄治理单元会影响农民集体行动能力，总体来说，应当坚持村组基本建制不变，合村并组要谨慎。第二点是充分利用集体土地制度激活村民自治。第三点是给予村级组织一定的“活钱”，通过资源输入激活村内民主。
（作者为武汉大学社会学院教授、博导）
