文/王林梅 (四川大学人口研究所) 段龙龙(四川大学经济学院)
对于集体建设用地入市改革而言, “三块地”改革仅仅是农地产权制度改革的“冰山一角”。由于集体建设用地类型多样, 国家对其中的经营性用地、公益性和宅基地又实施了不同的用途管制, 导致集体建设用地入市整体性改革难度空前, 加之经营性建设用地、宅基地地权改革的不同步性, 进一步延缓了集体建设用地入市改革的进度。为最大限度地防范地权改革的风险蔓延, 仍必须坚持渐进式的改革思路, 采取试点—反馈—再试点—试点扩大的改革逻辑。通过分类设计、分步进行及时总结逐步实现城乡建设用地同权同价体系的建立。
从当前农村集体建设用地入市改革的现实阻力和改革预期来看, 改革的流程宜被划分为三个阶段, 即试点期、过渡期和发展期。
试点期改革的主要内容和分解任务主要通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》予以明确, 并分类制定了“三块地”试点改革的实施细则, 目前改革已基本完成。
而关键和重点则在于过渡期。笔者认为, 过渡期的主要任务是国家在验收评估33个试点地区经验的同时, 根据其地方试点完成情况和后续试点需求适当调整试点范围和扩大试点期限, 以更好地取得改革成效的过渡时间段。同时, 针对试点期已经取得的改革经验和创新思路, 将“三块地”改革纳入农村供给侧结构性改革的全局中, 将其作为带动农村集体产权改革、户籍制度改革、城镇化改革引擎, 积极探索将经营性建设用地入市改革经验推广到全部集体建设用地范畴。2
图1 集体建设用地入市改革的整体构想与阶段性划分
待过渡期目标有效实现后, 则顺利进行到发展期。发展期的重点是按照《深化农村改革综合性实施方案》的时间节点要求, 在2020年全面完成综合改革后, 进一步完善集体建设用地入市及其附属改革, 以达到完善城乡土地利用机制、建成城乡统一建设用地市场, 保障各类农村经营主体的财产权益、完善改革现有户籍制度、建立人地钱三挂钩的人口转移体制机制之目标。
目前, 农村集体建设用地入市改革的顶层政策设计已经成功延伸到了过渡期, 但是到2020年以后该如何推进却尚未有明确政策导向, 这恰恰是值得深入推敲的领域。我们认为:一旦集体建设用地入市改革将正式进入发展期, 这就意味着以“三块地”试点改革为媒介的制度设计和政策调整已经充分地进行了前期完善和优化, 具备了向全国推广的时机。同时, 以全面建成小康社会为历史起点, 在党的十九大所强调的主要社会矛盾转变的新时期开展更高起点的更加深入的集体建设用地入市改革。从实现农业农村现代化、构建新型城乡关系和推动乡村振兴的视角来看, 改革发展期即2020年以后, 主要内容应包括以下几个方面:
第一, 以经营性建设用地入市机制为基础、宅基地有序进退机制为前提, 稳步开展农村小产权房清理规范和宅基地入市改革。目前国家的政策设计中仍然坚决禁止农民住宅向城镇人口买卖, 但已经开始实行集体建设用地规划农民住宅用于向城镇人口租赁试点。3之前农民的房屋财产权只能通过宅基地退出或在集体组织内部交易转让方能实现, 实行农民住宅租赁制度以后, 农民房屋财产权的实现方式多了一条有效途径。到2020年后, 考虑到农业现代化的要素需求和产业转型压力, 不能仅仅考虑农村人口的流出而忽视辅助农业的相关人口的流入, 因此未来改革发展期的宅基地地权改革和房屋财产权的实现势必会触及城乡间的转让问题。这一点在2017年的中央一号文件中已经有所提及。只不过这里要强调的是, 即便小产权房问题得到了解决, 出台了转正的相应程序和处置办法, 也必须严格遵从法律关于土地利用用途管制的基本制度:集体建设用地必须用于与农业相关的建设, 农民住宅禁止房地产化, 只能用于与农业相关的人员的基本居住使用。
第二, 以经营性建设用地入市交易、宅基地有偿使用自愿退出改革和土地征收制度收窄改革为契机, 全面推进以土地这一集体资源性资产为核心的集体产权改革。其目标是通过创新集体经济的有效实现形式, 利用市场机制提高集体资源配置效率, 通过培育多元化的农业经营主体实现集体经济的有机承载力量, 壮大集体组织实力, 强化集体经济在农村中的控制力。这一改革应与土地供给侧结构性改革和农业供给侧结构性改革同步进行, 通过降低超额宅基地、荒地、低效经营性建设用地等无效土地存量, 增加高标准基本农田、农业设施用地、土地整治后的连片经营性建设用地等有效土地供给, 推动农业三产融合, 共同迈向中高端。
第三, 以宅基地有偿退出、经营性建设用地入市和集体产权改革为手段, 探索更加成熟的户籍制度改革和城镇化模式试验, 尤其是探索就地城镇化转型和农民变股民、农村变社区、资源变资产的三转三化模式以及培育新型产业工人、户籍制度人地分离等, 彻底建立成熟的城乡人口双向转移机制。
第四, 以集体建设用地入市改革为着力点, 全面推进政府职能改革。制定政府行为负面清单和相应目录, 将行政权力与财产权力行使范围与半径明确界定出来, 以更好地推进政府职能发挥。
