导读
为贯彻党中央、国务院决策部署和中央领导同志重要批示精神，按照部领导关于“从我部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好工作”的要求，充分发挥土地综合整治的平台和抓手作用，更好履行党中央赋予我部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，扎实推动乡村振兴战略和生态文明建设。在赴浙江实地调研土地综合整治和总结地方经验、分析问题的基础上，开展全域土地综合整治促进乡村振兴和生态文明建设的对策建议如下。
开展全域土地综合整治的背景分析
（一）贯彻落实中央领导重要指示和党中央决策部署
一是贯彻习近平总书记等中央领导重要指示。2018年10月，习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”工程作出重要批示：浙江“千村示范、万村整治”工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功不断谱写美丽中国建设的新篇章。2018年4月，胡春华副总理在“全国改善农村人居环境工作会议”上指示：有条件的地区整村连片推进“田、水、路、林、村”综合整治。
二是部署落实国家战略规划。乡村振兴战略作为我国经济建设的一项重要工作写进了党章。2018年6月，党中央国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）提出实施农村土地综合整治重大行动，统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率。到2020年，开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成土地综合整治制度体系；到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成具备推广到全国的制度体系,并明确由自然资源部牵头。此外，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出了具体部署。
（二）开展全域土地综合整治的现实需求
一是能够有效解决耕地保护和农村土地低效利用问题。近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化等问题尤为突出，制约了经济社会可持续发展。为贯彻落实中央生态文明建设总体部署和《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，需要转变补充耕地方式、扩大补充耕地途径，一方面严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境，另一方面以土地综合整治为平台，通过国土空间规划引领，统筹土地整理复垦、低效建设用地和农用地整治，促进耕地保护和土地节约集约利用。
二是促进乡村振兴战略实施的重要平台和抓手。开展全域土地综合整治是实现由土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是解决农村用地碎片化、无序化、低效化的有力抓手，是实施乡村振兴战略的重要平台和抓手。通过全域规划，优化生产、生活、生态空间格局夯实乡村振兴基础。通过山、田、水、路、林、村、矿等全要素整治，推动了以土地整治为平台和纽带的全产业链发展，如“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”“土地整治+乡风建设”等等。“土地整治+”模式的出现，有效延长了土地整治的产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供了强劲动力。
（三）地方实践取得明显成效并摸索出一定经验
近年来，各地根据当地经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，顺应高质量发展绿色发展要求，在耕地占补平衡制度和城乡建设用地增减挂钩政策等撬动下，以“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”为特点的土地综合整治模式逐步形成。如浙江全面部署推动整镇全域土地综合整治，通过“全域规划、全域设计、全域整治”，实现整治要素全覆盖，算好环境、生态、保护、民生、经济“五本账”，对农村生产、生活、生态用地空间进行全域统筹规划、统筹整治，有力推动了乡村振兴战略的实施，促进了美丽乡村建设；上海将生态功能提升作为基本目标，按照“土地整治+”的开放发展理念，开展以郊野公园为载体的土地综合整治等。此外，还有江西余江通过宅基地制度改革推进村庄整治、山东新泰吸引社会资本开展土地综合整治等一批典型经验案例。实践证明，土地综合整治已经成为提升耕地保护和节约集约用地水平，促进乡村振兴战略和生态文明建设实施的重要平合和抓手。
总之，中央有要求、现实有需要、地方有实践，具备总结推广、规范实施的条件，有必要针对存在的问题制定相关制度文件和标准规范，在有条件区域大力开展全域土地综合整治，促进乡村振兴和生态文明建设。
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2.当前开展全域土地综合整治面临的困境
（一）缺少土地整治专项资金支撑，难以发挥中央层面的示范引领作用
按照机构改革后的职能划分，我部承担“土地整理复垦”工作职能，但原国土资源部“农田整治项目管理职责”划转农业农村部后，财政部预算司随即将土地整治工作专项整体划转。我部目前没有土地整治工作方面的专项，难以发挥中央资金的引领作用，有效组织地方开展土地综合整治工作。已出台的《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》（财建〔2019〕29号）将“区域土地整治示范，盘活存量建设用地，提升土地集约节约利用水平”归口到“开展历史遗留废弃工矿土地整治”。土地整治工作内涵丰富，不仅包含历史遗留废弃工矿土地整治内容，还包含盘活散乱、闲置、低效建设用地和农用地等相关内容，已设立的重点生态保护修复治理专项支出，远不能涵盖土地整治固有内容，远远不能发挥土地整治功能作用，不能满足履行我部土地整治相关职能需求。
（二）政策供给不足制约了全域土地综合整治的平台和抓手作用
一是全域土地综合整治开展政策指导不够。由于各地实践探索模式不一，标准不一，政策依据不足，一定程度上影响了土地综合整治成效发挥，亟需加强顶层设计，明确政策指引，统一规范管理，切实发挥土地综合整治促进乡村振兴的支撑作用。
二是规划空间布局约束，限制了土地综合整治的功能发挥。土地综合整治最重要的功能就是调整土地利用结构，优化土地利用布局，但目前土地利用总体规划基于管理需要的刚性约束和原则规定，一定程度上影响了其调结构、优布局的功能发挥。
三是城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策存在一定局限性。各地在已出台城乡建设用地增减挂钩政策基础上，进行了积极有益拓展探索，如重庆的“地票”、河南的“土地复垦券”、浙江规定的节约指标可在省域范围内流转等，取得了“土地、资金、人”多方面共赢，促进了当地的经济社会发展。但目前我部只允许扶贫上城乡建设用地增减挂钩节约指标可跨省域和省域内流转，鉴于《2019年新型城镇化建设重点任务》中“允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂”的规定，现阶段急需拓展城乡建设用地增减挂钩和新增耕地节余指标流转政策。
四是社会资本引入缺少明确的政策支撑。已出台的一些政策文件中，虽涉及引入社会资本参与土地整治、发挥多元投资作用的相关内容，但都缺乏系统全面的政策指导。在经济下行压力加大，各级政府财政投资锐减以及清理地方政府债务的背景下，社会资本在土地整治领域，尤其是占补平衡和增减挂钩项目投资方面将逐步替代政府投资，成为主力军，明确的政策支撑显得尤为迫切。
[page]开展全域土地综合整治的对策建议[/page]
3.开展全域土地综合整治的对策建议
（一）设立土地综合整治资金专项
落实国家战略部署属于中央和地方共担事权，面对乡村振兴和生态文明建设新任务新要求，迫切需要在国家层面稳定财政资金渠道，解决各级土地整治机构工作经费，充分发挥中央财政资金的基础支撑作用。按照地方资金为主、中央给予补助形式，加大财政投入力度，积极带动社会资金投入，多渠道筹集资金，推动土地整治提档升级，支持地方实施一些全域土地综合整治示范工程，充分发挥示范引领作用。
（二）建立健全全域土地综合整治有关制度
按照乡村振兴战略要求形成农村土地综合整治制度体系，结合土地综合整治过多归于地方事权的情况，如何发挥政策“含金量”，促进土地资源各要素的高效配置和升值，引导、带动和撬动土地综合整治市场动力和活力就显得尤为重要。
一是印发全域土地综合整治示范村镇建设的指导意见或通知。按照乡村振兴战略部署开展农村土地综合整治重大行动的有关要求，印发全域土地综合整治示范村镇建设的指导意见或通知，指导各地在具备条件的村镇实施全域土地综合整治。
二是印发关于加强村庄规划的指导意见。立足我部职能，要求按照“多规合一”要求，以村庄空间规划为统领，鼓励通过全域土地综合整治优化空间布局，明确不同地域空间的功能定位、开发利用整治方向，充分发挥其优化土地利用结构和布局、加强耕地保护和促进土地利用集约节约等功能作用。
三是探索土地综合整治节余指标省域内流转政策。为解决“钱从哪里来”，充分用活用好现行土地政策，更好发挥市场配置资源的主体作用，激发市场主体参与土地综合整治的活力，借鉴重庆、浙江、河南、广东等地实践，参照《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见（国土资规〔2017〕10号）》和《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知（国土资发〔2017〕41号）》等建设用地节余指标可以省域内流转规定，在保障扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区节余指标流转使用的前提下，项目区内通过土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内调剂使用。同时，允许通过土地综合整治产生的补充耕地指标优先用于占补平衡，节余的指标在省域范围内优先调剂使用。
四是出台社会资本参与全域土地综合整治的指导意见。社会资本参与土地整治项目投资为时尚短，对既有政策规定、业务和技术流程以及利益分配结构都有一定冲击，进一步引导、规范管理将是下一步政策主线，亟待借鉴广西、山西等地已有实践，出台引导和规范社会资本参与土地综合整治的指导意见，规范调整业务流程，加强政策衔接，规定节余指标交易收益回报等。
作者简介：高向军，自然资源部咨询研究中心咨询委员，原国家土地督察上海局局长。
