日前，广东省人民政府办公厅出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（以下简称《意见》），提出了加快推进农村承包土地经营权流转的十条措施。
《意见》出台背景与过程
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党中央作出实施乡村振兴战略重大决策部署，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
土地是农业发展的基本生产资料，是农民最基本的生活保障，也是当下推进实施乡村振兴战略必须做好的一篇文章。推进乡村全面振兴，产业兴旺是重头戏，必须紧紧抓住土地流转这个“牛鼻子”“主心骨”，加快发展多种形式的农业规模经营。我省农民承包土地细碎零散，近年来，随着经济社会的发展，大量农业劳动力从农村转移到城镇务工、经商，多数农村土地由留守老人耕种，有的甚至出现了耕地撂荒现象。推进农村承包土地经营权流转尤为重要和紧迫。
为深入实施乡村振兴战略，不断巩固完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，解决我省农村承包地细碎化问题，发展多种形式的农业适度规模经营，支持现代农业、特色农业发展，促进农民增收，推动乡村全面振兴，省农业农村厅在广泛征求采纳各地各单位意见基础上，研究起草该《意见》稿，依次提请省农村综合改革专项小组会议、省政府常务会议、省委全面深化改革委员会会议审议通过，省政府办公厅印发实施。当前，发展农业适度规模经营，推动乡村产业振兴迫在眉睫，《意见》出台正当其时。
《意见》的主要内容
《意见》包含十点内容：一是加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转。二是加强以土地为中心的联合与合作，全面深化土地股份合作制改革。三是创新体制机制，全域推进土地综合整治。四是强化试点示范，着力打造一批典型样板。五是加强项目倾斜支持，优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目。六是健全流转管理服务体系，推动农村产权流转管理服务平台全覆盖。七是支持新型经营主体承接流转土地，加快发展多种形式规模经营。八是发挥集体经济组织功能作用，鼓励开展土地统筹经营与托管服务。九是加强风险防范，切实维护土地流转秩序。十是强化责任落实，助推土地流转提质增效。
在加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转方面，《意见》明确让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，同时，支持各地探索创新土地流转模式，引入竞争性机制，根据土地连片流转情况，通过以奖代补对县（市、区）予以奖励或补助。
《意见》的创新和亮点
《意见》提出加强以土地为中心的联合与合作，全面深化土地股份合作制改革。2019年，制定全省开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案。在全省未实行土地股份合作制地区加大改革探索力度，每个县（市、区）选取一批具备条件的公司和农民合作社，开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。2020年，每个县（市、区）选取1-2个乡镇推进试点，力争在土地股份合作社组织机构和财务制度方面取得重要进展，逐步探索积累经验。2021年在有条件的县（市、区），充分尊重农民意愿，全面推进土地股份合作制改革。
在创新体制机制，全域推进土地综合整治方面。《意见》指出，在有条件的镇、村，结合高标准农田建设等，引导承包农户自愿通过本集体经济组织内互换并地，实现承包地相对集中连片，推动解决农村土地碎片化问题。
多措并举助推多种形式的农业适度规模经营
对于我省来说，“三农”问题就是我省建成小康社会的重点、短板和弱项。乡村振兴，用好土地是基础，增加投入是关键。《意见》的出台，为引导土地经营权有序流转，加快破解农村承包地细碎化问题，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴注入了一支“强心剂”。
为了更好引导土地经营权有序流转，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴。下一步，将深入推进农村土地制度改革，加快放活农村土地经营权，促进土地使用适度集中，大力发展富民兴村产业，夯实实施乡村振兴战略的基础，鼓励先行先试，因地制宜、循序渐进推动农村承包土地经营权有序流转，加快发展多种形式的农业适度规模经营。
——加强试点示范。加强涉农资金统筹整合，统筹安排涉农财政资金，用于支持开展土地经营权流转、土地经营权入股发展农业产业化经营等试点示范，通过以奖代补方式，对连片流转承包地的农户、服务推动土地连片流转成效明显的村集体、连片承接农户流转承包地达到一定规模的农业经营主体或土地股份合作社予以奖励。
——加快集体产权流转管理服务平台建设。加强现有农村土地流转管理等平台资源整合，全面盘活利用农村产权流转管理服务平台资源，加快服务平台扩容提质，提升建设和服务水平。
——扶持农业经营主体发展壮大。加快构建框架完整、措施精准、机制有效的政策扶持体系，深入实施新型农业经营主体高质量发展行动，突出抓好农民合作社和家庭农场发展。不断完善新型经营主体、现代农业产业园、专业镇村与普通农户的利益联结机制，促进小农户与现代农业发展有机衔接。
——加大承包地整合力度。统筹整合财政资金引导社会资本参与，加快推进承包土地整合整治，在有条件的镇、村，结合高标准农田建设等，引导承包农户自愿通过集体经济组织内互换并地，促进土地小块并大块，实现承包地相对集中连片，推动解决农村土地碎片化问题。
——推动承包地流转规范化制度化。督促指导各地不断健全完善有关规章制度，建立健全工商资本租赁农地风险防范机制和租赁农地风险保障金制度，全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理，推动承包地流转规范化、制度化。
坚持原则防控风险
放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性强。一方面必须原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策。根据新修订《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地经营权流转应当依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力或者资质；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
在具体工作应坚持以下原则：
——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
——坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。
——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。
另一方面要切实做好风险防控，《意见》特别强调加强风险防范切实维护土地流转秩序。
——不得搞强迫命令。不能剥夺和非法限制农民承包土地权利，严格把握好土地经营权流转和集中的度，防止土地过度集中到少数人手中。
——全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，切实保护基本农田，有效遏制农地“非农化”。
——加强纠纷调处。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷，维护土地流转各权利主体的合法权益。
——建立整村流转农户承包地风险防范机制。不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地。整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易，与承包农户签订流转合同，进行合同鉴证。整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开，鼓励引入第三方，对整村流转承包地进行风险评估。各级农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。
